2023年,中美关系以“气球事件”僵冷开局,6月起,以美高官接续访华为标志出现转圜,到年底,以两国领导人旧金山会晤、两军高层视频通话收官,经历了一个跌宕起伏、曲折前行,先抑后扬、前紧后缓的过程。尽管当前中美关系表面呈现“止跌企稳”的趋向,但从底层逻辑和实际操作看,美对华政策的主基调仍是遏压,保持高层沟通只是美构建“带护栏”竞争模式的一种手段。展望2024年,拜登政府大概率会延续此前套路,一面对我打压挑衅,一面保持接触沟通。拜登政府采取这套打法主观上是想在对华开展战略竞争的同时确保双方不爆发冲突,但客观上却面临美内部政治斗争加剧、美全球霸权遭质疑冲击等方面考验。野心与实力之间的不匹配,将加大拜登政府在决策和行动上的赌徒心态,结果可能会出现更多失控。“旧金山愿景”能否落实、中美关系能否保持稳定,依然存在极大的不确定性。
一、2023年美对华政策回顾
(一)炒作渲染“气球事件”破坏中美既定沟通议程。2023年初突发的“气球事件”令中美落实之前确定的沟通议程受阻。在美方渲染炒作下,双方对立情绪被推至新高,使得刚刚出现回暖势头的中美关系重新陷入僵冷。6月底,五角大楼发言人表示,美军战机击落的中国“侦察气球”没有收集情报。事实证明,影响中美关系的不是“气球事件”本身,而是美对华错误认知及其国内浓烈的反华氛围,这也暴露出中美关系的敏感性和脆弱性。
(二)利用所谓“人权问题”不断对华进行抹黑打压。美一直将“人权问题”作为攻击我政治制度、抹黑我国际形象的重要抓手和工具,并不断对我发难。拜登政府上台后,在操弄“人权问题”的手法上也出现了一些新变化,即:将其与制裁和逮捕挂钩,通过府会配合,使其成为“虚实”兼备的工具。2023年,美以所谓“跨国镇压”问题为由逮捕多名在美华人和侨领,并将利用“强迫劳动”问题对我实施打压的范围由涉疆问题扩大至“非法捕鱼”、海外矿产开发等领域。此外,美方还将涉疆、涉藏、涉港等事关中国主权和领土完整的重大原则问题刻意歪曲为“人权问题”,并以此为借口针对中国官员、企业及相关产品实施制裁。
(三)组建“美中战略竞争特别委员会”并提出多项反华法案。美国新一届国会宣誓就职后,将反华作为重要议题。2023年1月,美众议院成立“美中战略竞争特别委员会”,由共和党联邦众议员加拉格尔(Mike Gallagher)出任主席。该委员会旨在调查中国在经济、技术、军事等领域的进展及与美竞争情况,并为立法提供政策建议。委员会频繁组织有关“中国问题”的听证会,并发布反华报告。以加拉格尔、麦卡锡(Kevin McCarthy)、麦考尔(Michael McCaul)为代表的共和党议员成为反华“急先锋”和“主力军”,频繁炒作“中国威胁”,赴台窜访,并提出多项极端反华法案。目前,国会已成为美反华“主阵地”,在反华立法方面近乎“疯狂”。据“昆西国家事务研究所”在线杂志“负责任的治国之道”反映,美国会2023年提出的涉华法案中,共有616项法案提及“中国”,根据美国会记录,这一数字仅次于第116和117届国会时期的数字。此外,美国会众议院下设相关委员会还创下两天通过16项反华法案的纪录。
(四)在涉台问题上采取多项突破性挑衅举措。2023年2月,布林肯接受采访时表示,“台海问题不是中国内政,而是全球性议题”,这是美高官首次称台湾问题不是中国内政。同月,台湾外事部门负责人和安全部门秘书长秘密前往美国,在临近五角大楼的弗吉尼亚州阿灵顿市,与美国白宫、国务院、国防部中国事务负责人进行长达7个小时的闭门会议。这是美台断交44年来,台湾外事部门负责人首次进入华盛顿特区,而且商谈事宜极为保密。4月初,蔡英文窜美期间与美国会众议院时任议长麦卡锡高调会面,这也是中美恢复建交以来,美国众议院议长首次在本土会见台湾地区领导人。年内,拜登先后以“总统特别提款权”和“对外军事融资”方式对台提供军事援助。美军启动在台湾岛内及日本西南诸岛储备弹药和装备计划。台湾与“五眼联盟”实现实时情报交换,并已更新信息设备,可与“五眼联盟”对接情报信息。经贸方面,美台达成“21世纪贸易倡议第一阶段协议”,并积极推进第二阶段协议谈判。此外,美国会参众两院还提出《美台加快免除双重课税法案》,并已通过相关委员会审议。
(五)加紧对我经济科技遏制打压。2023年4月,美接受欧盟提出的对华“不脱钩、去风险”论调,并在G7广岛峰会上推动其成为美西方对华“新共识”,但论调上的调整并不意味着政策与行动的改变。2023年,美采取多种举措,持续加大对我经济科技打压。一是进一步收紧对华半导体出口管制,将2022年10月发布的半导体出口管制措施扩大至日本和荷兰,并针对华为在芯片领域的突破强化既有措施,大幅收紧AI芯片等产品的对华出口。同时,还发布禁止对华敏感技术领域投资的行政令,推出《受关注外国实体规则指南》及《芯片和科学法案》补贴执行细则等。二是构建“去中国化”供应链联盟。美积极联合盟友伙伴构筑以关键矿产为核心的“供应链联盟”,推动在“印太经济框架”(IPEF)内建立供应链预警机制,并与有关国家开展“关键矿产对话”。同时,美还组建“强化供应链韧性委员会”,定期审查供应链安全状况,更新有关国家安全和经济安全的关键产业、部门与商品定义及标准。三是以多种借口对我企业和个人实施制裁。2023年,美政府不同机构以“涉俄”“涉伊(朗)”“强迫劳动”等借口对我296家企业和48名个人实施制裁。四是“唱衰”中国经济。自2023年5月开始,美官员、媒体、智库等集中炒作渲染所谓中国经济“见顶论”“衰退威胁论”等论调,并辅以降低信用评级、做空股市等手段给我经济发展制造难题。五是美部分地方政府跟进推动经济反华。目前,已有多个共和党主政的州以危害国家安全为由出台禁止涉华企业和个人投资设厂、购买土地的法案。
(六)加强“印太”军事部署。2022年12月,美国防部印太安全事务助理部长拉特纳(Ely Ratner)称,2023年美在“印太地区”军事部署将发生“革命性变化”。年内,美军根据“一体化威慑”战略,以推进“太平洋威慑倡议”为重点,在“形塑”中国战略环境上取得突破性进展。一是提升军事部署的机动性、灵活性和韧性。美军着手在日本西南诸岛部署濒海作战团,储备作战弹药,配备反舰导弹、防空导弹及“爱国者—3”反导系统等武器。在澳大利亚增加部署军机数量、扩大美澳陆海军合作。在菲律宾新增4个基地,并与菲军开展装备互操作性演练。此外,还与巴新缔结新的《防务合作协定》。二是提升盟友伙伴防务能力。向日本提供“战斧”导弹,支持日本加强区域威慑能力。与印度加快国防工业合作,并就推进喷气式发动机联合生产与技术转让展开谈判。与菲律宾就菲国防现代化问题进行密切协调。与韩国组建核咨商小组,提升“延伸威慑”体系水平。支持“印太地区”盟友伙伴情报共享项目建设。三是推动建立或巩固小多边(mini-lateral)集团。年内,美在构建美日韩、美日菲、美澳日等小多边集团方面取得实质进展。如,日菲签署《互惠准入协定》、美澳菲开展联合巡逻、韩美日启动导弹预警信息共享体系等。同时,美英澳“三边同盟”(AUKUS)在按计划推进“第一支柱”的同时,启动“第二支柱”[1]建设,美澳印日“四方安全对话”(QUAD)推进“印太海域态势感知系统”建设。四是美与印太盟友伙伴进行多场联合军演,部分演习规模创历史之最。
(七)意图通过沟通对话构建“带护栏”竞争模式。从2023年3月开始,美试图恢复被“气球事件”打断的中美高层沟通。5月,中美维也纳会晤就“气球事件”翻篇一事达成共识,自此,双方高层沟通开始逐步恢复。6月,布林肯重启访华行程,期间中美双方同意落实两国元首巴厘岛会晤时确定的共识,回到会晤确定的议程。此后耶伦、克里、雷蒙多等美高级官员先后访华,经协商,中美双方确定建立经济工作组、金融工作组等沟通机制。9月中美马耳他会晤就继续保持高层交往、开展多领域磋商达成共识后,我高级官员开始对美进行回访,推动双方“重返巴厘岛,通往旧金山”。11月中旬,中美元首举行旧金山会晤,提出“旧金山愿景”。
综观2023年美对华政策,主要有以下三方面特点:一是美对华政策的两大主题是沟通与“去风险”,主要目的是通过打压遏制剥夺中国发展权、武装台湾以阻止中国统一,以及对冲中国全球影响力。经过中美双方激烈博弈,美确立了对华“竞争、沟通、去风险、规避冲突”的基本打法。二是拜登政府一边不断对华施压,一边积极寻求恢复对华沟通,推动实现元首会晤。这表明,美对华政策仍遵循“竞争、合作、对抗”框架,并有意通过“打谈并举”向国内及盟友显示其掌控着对华战略竞争的主导权。相关举措短期内意在谋取选举利益,长远目标则在于迫我接受美国主导的“带护栏”的竞争模式,最终实现美定义的“竞争共存”目标。三是拜登政府对自身对华政策充满自信,认为对我仍具优势,尽管其相关政策实施遇到一定阻力,但总体仍按既定设计向前推进。
二、2024年美对华政策展望
(一)在政治外交领域继续对我示强。美将延续对华强硬主基调,在意识形态、地缘政治、舆论宣传等方面持续构筑联盟体系和反华“包围圈”,全面加大插手涉台、涉疆、涉藏、涉港等问题的力度,同时利用“四方安全对话”“美国—太平洋岛国论坛峰会”“北约峰会”“大西洋合作伙伴关系论坛”等时机场合,持续拉拢有关国家,不断介入我周边事务,巩固遏华排华国际“朋友圈”,以此对冲我地区影响力,挤压我地缘战略空间。同时,美还将利用“舆论霸权”,进一步炒作涉我敏感话题,营造反华舆论氛围,贬损我国际形象。
(二)在对我经济科技遏制封控方面加压升级。一是美将继续以所谓“国家安全”“人权”“涉俄”“涉伊(朗)”等为借口,对我进行直接或连带制裁打压。例如,限缩我利用东南亚、墨西哥等第三方市场规避美制裁管制的空间;通过“香港制裁法案”,取消香港驻美经贸办“特殊”外交待遇和豁免权;对我输美优势产品加征关税,对我在美电商发展进行打击。二是启动G7、IPEF供应链安全机制,完善关键矿产联盟,持续加强“去中国化”供应链体系构建。三是进一步加大对华科技战强度,除半导体外,人工智能、新能源、光学雷达、量子计算也将成为美对我限制打压的新重点。
(三)进一步加强我周边军事部署。其一,以推进“太平洋威慑倡议”为重点加强地区军事存在。美2024财年“国防授权法案”为印太司令部编列153亿美元预算,主要用于推进“太平洋威慑倡议”、建设“关岛防御体系”、构建“持久战场感知系统”。其二,以小多边集团为抓手加强地区军事同盟体系。12月初,美国防部印太安全事务助理部长拉特纳表示,2024年将以美日韩三边关系为模式,加强美及盟友的小多边集团建设。同时,美韩将在2023年基础上推进延伸威慑机制建设;AUKUS在推进“第一支柱”建设的同时,着力推动构建“第二支柱”,并试图拉更多国家加入。其三,以打击“非法捕捞”为借口,推进“印太海域态势感知系统”建设,并向我周边派出更多海警力量,扩大与地区国家海上执法合作。
(四)在台湾问题上持续制造麻烦障碍。台湾问题是最可能引发中美冲突的风险点。虽然拜登多次表示不支持“台独”,但美仍会通过持续掏空“一个中国”政策的里子,加强台经济与美捆绑,继续推动对台军售军援与军事合作等举措为两岸关系制造麻烦,为两岸统一设置障碍。在2024年台湾地区领导人选举与美国大选叠加关联的背景下,美相关动作将有可能进一步推高台海地区的风险指数。
2024年,尽管拜登政府基于进一步确立对华“带护栏”竞争模式、确保选情等方面的考量,将会继续依托既有渠道机制与我保持沟通,但囿于中美关系大势及美国内整体对华政策环境,中美关系能否保持止跌企稳势头仍面临巨大考验。其中,特别需要关注的主要风险动向包括:一是美国两党在大选刺激下对我采取极端举措。二是美针对台海形势变化加大对我军事施压。三是美支持怂恿周边国家对我挑衅。四是其他突发性事件可能带来的巨大不确定性。
(文章来源于:太和智库)
